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Incentivi urbanistici e integrazione di politiche per una valorizzazione del patrimonio culturale ed ambientale
i terreni agricoli nelle aree urbanizzate
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Risulta evidente come l’utilizzo della perequazione e dei meccanismi ad essa connessi della compensazione e degli incentivi visti ai capitoli precedenti possano offrire vantaggi in termini di qualità urbana e dotazione di servizi e come possa aprire a concezioni più ampie dello “sviluppo urbano” e della “qualità dell’abitare” dove l’attenzione non si limita agli aspetti prettamente edilizi ed urbanistici, al rispetto quantitativo del dimensionamento degli standard ma si sposta su un livello di maggiore complessità dove è l’agire integrato, il cogliere i punti di connessione di politiche settoriali (energia, rifiuti, infrastrutture, agricoltura, salvaguardia ambientale, bioedilizia, ecc.) la scommessa per affrontare questioni quali inquinamento, salvaguardia e valorizzazione delle risorse e del patrimonio storico culturale, rispetto dei diritti ed equità sociale.


Di seguito dopo una premessa sulle caratteristiche della nuova politica agricola comunitaria si illustrano alcuni casi dove si è cercato di guardare al di là del limite del vincolo cui siamo abituati ad intendere il concetto di parco, dell’immagine dell’area agricola come area d’attesa per l’urbanizzazione o destinata alla monocultura, e soprattutto del lasciare “ad altri”, perché troppo grande, la soluzione del problema dell’energia e dell’inquinamento continuando tuttavia a rivendicare dotazione di servizi, strade, ambiente ameno, qualità degli insediamenti, ecc.



La nuova politica agricola comunitaria


Nell’ultimo decennio anni si è progressivamente realizzata in Europa una radicale trasformazione delle politiche agricole destinata ad avere ripercussioni sulle modalità di gestione delle trasformazioni urbane e territoriali del continente.


Mentre il dibattito è serrato sulle implicazioni economiche e sociali della nuova politica agricola comunitaria, le ripercussioni territoriali ed, in particolare, l’uso che ne può essere fatto nell’ambito delle politiche urbane sono ancora poco analizzate e tardano ad affermarsi strategie in grado affrontare e sfruttare i cambiamenti in corso.


Si tratta di un ritardo che contrasta vistosamente con le “quantità” del fenomeno: 48% del bilancio annuale della UE e, per la sola Italia, una superficie dell’ordine di circa 15 milioni di ettari.


La Politica Agricola Comunitaria (Pac), istituita nel 1957, dal 1962 governa il settore anche con il ricorso a sostegni di tipo economico diretto (sussidi) che nel corso degli anni raggiungono quote considerevoli del bilancio comunitario. La situazione di massima crisi si registra a metà degli anni ’90, quando il complesso dei sussidi assorbe il 54% del gettito comunitario rendendo insostenibile un modello che, sulla base di un progressivo aumento di costi per la collettività, spinge alla produzione di merci oramai non più competitive sul mercato mondiale. L’insostenibilità di questa politica è, inoltre, sottolineata dal fatto che le alterazioni dei costi di produzione per effetto delle erogazioni pubbliche contrastano con le regole della libera concorrenza a livello mondiale


Il 26 giugno 2003, a Lussemburgo, il Consiglio dei Ministri dell’Agricoltura dell’Unione Europea (UE) raggiunge l’accordo su una riforma fondamentale della Pac che modifica la natura del sostegno UE al settore agricolo e all’economia rurale, aprendo una nuova era per le politiche agricole.


La nuova Pac si basa su due principali pilastri: “misure di mercato” e “misure di sviluppo rurale”.


Il primo, “misure di mercato”, interessa circa il 90% dei finanziamenti ed introduce il regime di pagamento unico per azienda, indipendente dalla produzione (“disaccoppiamento”). Per garantire continuità alle attività di gestione dei suoli nell’intera UE, i beneficiari dei pagamenti diretti sono obbligati a mantenere le terre in buone condizioni agroambientali. Gli agricoltori che non rispettano tale condizione vanno incontro a riduzioni dei pagamenti diretti (“condizionalità”).


Altro concetto introdotto è la “modulazione” vale a dire una riduzione progressiva dei pagamenti diretti alle aziende agricole di maggiori dimensioni allo scopo di finanziare la nuova politica di sviluppo rurale .


Il secondo pilastro, “misure di sviluppo rurale”, governa il restante 10% delle risorse che la UE destina alla Pac e riordina le modalità della programmazione mediante un irrobustimento della governance (coinvolgimento delle parti economiche e sociali) ed arricchisce la gamma delle misure di sostegno attraverso il potenziamento degli interventi per la qualità dei prodotti alimentari e una più efficace applicazione delle norme UE in materia di ambiente, sanità pubblica, igiene e benessere degli animali.


A differenza del primo pilastro, dove gli aiuti sono diretti, i contributi afferenti alle misure dello sviluppo rurale sono assegnati tramite bando.


Il “disaccoppiamento” tra produzione e sussidi è destinato a generare in pochi anni una trasformazione radicale delle colture praticate e dell’organizzazione delle aziende agricole. Il regime di pagamento unico spinge, infatti, a selezionare tipi di coltura con bassi costi di produzione oppure colture specializzate ed ad alta resa che non risentano delle fluttuazioni dei mercati mondiali.


E’ probabile, inoltre, che una quota considerevole di piccole imprese maturi la scelta di ridurre al minimo l’attività accontentandosi di mantenere il fondo in buone condizioni agroambientali per non incorrere nelle sanzioni previste dalla regola della “condizionalità”.


Tra le ripercussioni a livello territoriale di questa profonda riorganizzazione del settore agricolo si possono ipotizzare:

-trasformazione del paesaggio agrario con la scomparsa di colture ad alto costo di produzione (come ad esempio il mais ed in generale delle colture cerealicole che richiedono investimenti in energia, concimi chimici e fitofarmaci);

-riduzione delle produzioni agricole nelle aree periurbane;

-sviluppo delle attività agricole multifunzionali che svolgono attività di carattere “ecologico” recuperando in tal modo le quote della “modulazione “ che, come si è detto, diminuirà progressivamente l’importo del sussidio diretto;

-potenziale abbandono dei terreni.


E’ evidente la portata rivoluzionaria della nuova Pac che modificherà il rapporto tradizionale stabilitosi in questi anni tra agricoltura ed urbanistica.


Poiché la posta in gioco è molto alta, è fondamentale mettere a punto dei percorsi (procedure, programmi) per sfruttare questa fase di transizione e creare una nuova alleanza tra politiche agricole e politiche urbane e territoriali a scala regionale e locale.


Il punto di partenza può essere rappresentato proprio dal riconoscimento del valore agroambientale delle aree agricole che di fatto giustifica i sussidi agli occhi dei contribuenti. In questa direzione il primo obiettivo, immediato, potrebbe essere la messa a punto di progetti di vasta portata nelle aree periurbane che permettano alle amministrazioni comunali ed agli agricoltori di beneficiare reciprocamente dei contributi previsti dalle misure di sviluppo rurale (il secondo pilastro) della Pac.


In questo caso si tratta di sviluppare le sperimentazioni compiute negli anni passati migliorandone le prestazioni dal punto di vista ecologico e ambientale.


Ma la vera scommessa è pensare a politiche integrate che riguardino le misure di mercato (il primo pilastro) della Pac che, come prima accennato, interessano circa il 90% dei fondi assegnati al settore.


In Lombardia il Documento Strategico per il Piano Territoriale della Regione Lombardia propone l’uso di approcci di integrazione della dimensione ambientale nei programmi e progetti di sviluppo anche come efficace sistema a favore della sostenibilità economica nella realizzazione dei servizi pubblici.


La proposta avanzata dal Documento Strategico per il Piano Territoriale della Regione Lombardia prevede, infatti, incentivi supplementari (vale a dire aggiuntivi a quelli già riconosciuti ai produttori agricoli secondo le regole della Pac) per attività e servizi connessi alla riqualificazione ambientale. Questa politica appare, ad una prima analisi, contraddittoria (sembra riproporre gli errori delle precedenti azioni comunitarie) e poco proponibile a causa della debolezza economica degli enti locali.


Esaminata più in dettaglio rivela, tuttavia, dei vantaggi in quanto consente:

-alle amministrazioni comunali di promuovere in tempi rapidi e costi contenuti consistenti iniziative di riqualificazione ambientale con vantaggi dal punto di vista paesistico ed ecologico (diminuzione delle emissioni, diminuzione dell’inquinamento delle falde, aumento delle emissioni di ossigeno);

-di avere una dotazione di servizi pubblici, quali percorsi ciclopedonali, parchi urbani, ecc. in affitto con costi decisamente inferiori a quelli derivanti dalle procedure tradizionali di acquisizione, realizzazione e gestione diretta. In questo senso può essere anche considerata una misura da inserire tra le politiche dei piani dei servizi.

Infine si sottolinea, anche solo per inciso, l’impatto che una tale politica può avere ai fini di una maggiore comprensione e quindi condivisione della spesa sostenuta dalla collettività per il mantenimento degli aiuti nelle politiche agricole.


L’agricoltura di terza generazione può quindi diventare un importante alleato nei progetti di riqualificazione ambientale attraverso:

-produzione di sistemi per la regolazione idrica e la stabilizzazione idrogeologica

-produzione di sistemi di depurazione fine delle acque

-produzione e mantenimento del paesaggio

-produzione di sistemi di captazione di CO2

-produzione di sistemi di mitigazione termica e di assorbimento di inquinanti gassosi

-produzione di specie animali e vegetali in estinzione 

-produzione di servizi per mitigare l’urbanizzazione: fasce boscate antirumore

-boschi di mitigazione dell’impatto delle grandi urbanizzazioni

-produzione di riserve di fertilità.


I casi presentati sono esempi di applicazione di tale modello. Il meccanismo è tendenzialmente simile: sistema di incentivazione decennale e adesione volontaria dei proprietari con sottoscrizione di una convenzione tramite la quale si impegnano a realizzare le opere di riqualificazione agricola.

Massimo Giuliani architetto - Pavia via Treves, 2 - tel 0382.572763 - fax 0382.479455

P.IVA 01765820186

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